金融多元化发展 管理体系更加完善 金融秩序明显改善

　　证券时报记者 潘玉蓉

　　金融多元化发展，形成了愈加丰富的金融业态，而丰富的金融业态，则愈发需要得力的金融管理体系。

　　近十年来，地方类金融活动日趋活跃，金融风险和管理难度增加，中央与地方在金融监管上的合理分工与紧密协作愈发重要。在此过程中，地方金融监管的力量显著增强，重要性日益强化。

　　自2012年起，经过十年的演进，我国的地方金融监管取得了长足的进步：机构名称从金融办升级为金融局，机构定位从“内设事业单位”到“审批、执法部门”，工作职责从“服务、协调”延伸至“监督、管理”。

　　在此过程中，我国的金融监管实现了由中央垂直监管的模式，向中央主导、地方协同的监管模式的转变。在中央金融监管部门的指导下，地方密切配合，一批风险程度高、资产规模大的高风险企业集团和金融机构被“精准拆弹”，避免了风险的跨市场、跨区域扩散和传染。在互联网金融风险的专项整治中，全国P2P网贷机构全部停业，地方政府作为防范化解风险、处置非法集资的第一负责人，有力地维护了金融系统的稳定。随着金融秩序明显改善，我国金融管理体系得到了完善。

　　应需而生 金融办设立

　　从计划经济时代集中统一的金融体制出发，中国金融管理体制经历了不懈的探索。

　　1996年起，人民银行要求商业银行建立授权管理制度，强化内部授权、授信管理。同时，国有银行出于风险防范考虑，纷纷上收县支行贷款审批权、强化信贷风险评估考核，贷款审批权上收和信贷风险考核强化，银行体系内出现“惜贷”现象。

　　1998年，按照中央金融工作会议的部署，人民银行撤销省级分行，在全国范围内设立跨省区的九大分行，同时对系统内的干部人事关系实施垂直领导、垂直管理。

　　对于地方经济发展而言，谁能得到更多的金融资源，就能解决发展中的建设资金，抢占先机。地方政府因而高度重视金融业，为了解决金融资源难题，金融办应需而生。

　　2002年，上海市设立金融服务办公室，与市金融工作党委合署办公，成立了全国首个省级金融办。随后，各地方政府相继成立金融办。据《中国经济周刊》统计，至2012年1月第四次全国金融会议召开前夕，我国已有31个省级政府成立了金融办，在222个地级以上城市成立了金融办，很多县级政府也成立了相应机构。

　　金融办是我国地方政府根据经济发展需求，结合实践而创造的产物。金融办最早定位于服务地方政府和金融机构，协调金融资源。作为地方政府的议事协调机构，金融办首先要向地方政府负责，按照地方政府的要求开展工作。比如，为本地争取更多的信贷支持;积极培育上市资源，推动本地企业上市;引导企业发债，推动股权融资，改善融资结构，降低融资成本等等，都是金融办的重要工作。

　　此外，地方金融办的出现，还顺应了金融监管和金融机构在地方上的需求。

　　金融管理作为中央事权，由中央金融监管部门通过向各地派出机构，实施全国一盘棋的垂直管理。但受制于派出机构数量的限制，当时“一行三会一局”的分支机构要想充分地履行监管职责，也需要地方政府的配合。地方金融办的出现，协助了中央金融监管的下沉。而银行、证券、保险机构在各地的办公场所、业务拓展、税收缴纳等各类事项，也需要当地政府支持、协调。

　　吸引法人金融机构落户，既能增加城市金融业竞争力，也是一个城市财源、税源建设的重要方面。有鉴于此，地方金融办的职能之一，便是根据当地经济社会发展形势的需要，制订专项金融发展规划，出台有竞争力的政策，凝聚金融要素，引导金融业发展。

　　随着协调统筹的事务渐多，地方金融办重要性逐渐加强，从最初的联系和协调金融部门为地方经济服务，到后面兼有地方金融业规划、管理职能，为维护地方金融秩序，推动地方经济、促进金融业健康发展发挥了重要的作用。

　　一线城市中，北上广深均将金融业作为支柱产业之一。以深圳为例，2012年至2021年，深圳金融业增加值保持年均11.7%的高速增长，占GDP比重由2012年的14%提高至2022年上半年的16.1%。目前深圳已跻身“全球十大金融中心”。

　　沿海省份中，广东金融业多项指标位居全国首位。广东省地方金融监督管理局局长于海平表示，2021年，广东金融业实现增加值11058亿元，是2012年的3倍，比2017年增长50%，占GDP的比重达到9%，今年上半年进一步提高到9.8%，金融业已经成为广东最重要的支柱产业之一。

　　中部省份中，江西是通过支持金融业带动本地经济发展的典型。据江西金融监管局局长韦秀长介绍，2012年，该省启动了全省金融商务区建设。初期该区仅有3家金融机构，到现今，各类金融机构和金融服务企业已经达到1257家，聚集了80%的省级金融资源。

　　为了引入金融资源，江西积极利用资本市场，创新实施企业上市“映山红行动”。全省上市公司数量从2012年末的44家增长至2021年末的100家(境内外)。2021年企业直接融资5694.72亿元，是2012年的15.28倍。

　　十年来，江西省生产总值年均增长8.4%，总量由全国第19位上升到第15位，主要经济指标增幅持续保持全国前列。在省政府的支持下，江西省金融业快速发展。2021年，江西省金融业增加值为1975.03亿元，是2012年的4.78倍;全省金融业税收为291.91亿元，是2012年的2.54倍，金融成为全省的支柱产业之一。

　　监管补位 变身金融局

　　过去十年，我国金融业态不断丰富。在持牌金融机构无法覆盖的领域，融资担保公司、商业保理公司、典当行、社会众筹以及其他新型金融组织大量涌现，一定程度上缓解了小微企业融资难题，对促进消费金融发挥了积极作用。

　　不过，这类非持牌金融组织脱离于中央垂直的金融监管体系，法律地位不清晰、内部管理薄弱，成为非法吸收存款、集资诈骗、高利贷、暴力催债等问题的高发地，不利于社会稳定。这类非持牌金融组织数量庞大、体量小，中央监管部门鞭长莫及。

　　此后一段时间，中央金融监管部门陆续发布相关部门规章和规范性文件，赋予地方政府对于地方金融组织的监管职责。2014年4月，国务院办公厅发布《关于金融服务三农发展的若干意见》，要求地方政府要担负起对小额贷款公司、担保公司、典当行、农村资金互助合作组织等的监管责任。

　　2017年7月，第五次全国金融工作会议召开，会议明确了地方政府要在坚持金融管理主要是中央事权的前提下，按照中央统一规则，强化属地风险处置责任。这一表述，明确了地方在金融监管中的角色。

　　随后，根据中央经济会议精神，国务院印发《关于服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革的若干意见》，首次明确了归属于地方金融监管的“7+4”类地方金融组织。

　　具体而言，“7”指的是“负责对小额贷款公司、融资担保公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司等金融机构实施监管”;“4”指的是“强化对地方各类交易场所、开展信用互助的农民专业合作社、投资公司、社会众筹机构等的监管”。

　　同时，根据第五次全国金融工作会议中“坚持中央统一规则，压实地方监管责任”的要求，各地开始组建地方金融监督管理局。于是，各省、市、自治区的“金融办”集体升格为“金融局”的大幕渐次拉开。

　　2017年10月，深圳市金融办加挂地方金融监管局牌子，成为全国最早落实中央关于地方金融监督管理局监管范围是“7+4”部署的城市，对原来相对分散的地方金融监管职能进行整合，进一步分离发展和监管职能，补齐监管短板。

　　此后，浙江、福建、河南、海南等地的地方金融监督管理局纷纷挂牌成立。截至目前，各省、自治区、直辖市层面的地方金融监督管理局基本完成挂牌。

　　伴随金融办向金融局升级，地方金融监管部门迎来一轮扩编、扩权浪潮，机构定位从“内设事业单位”到“审批、执法部门”，工作职责从“服务、协调”延伸到“监督、管理”。

　　金融委设立 协调机制落地

　　2018年3月，国务院机构改革方案获得通过，新一轮的党和国家机构改革拉开序幕。此次机构改革，对中央金融监管机构的组成及职能进行了调整，新设中国银行保险监督管理委员会，整合原银监会和原保监会职能。而在此前的2017年11月，在第五次全国金融工作会议的提议下，国务院金融稳定发展委员会(简称“金融委”)正式成立。

　　随着金融委的成立及国务院机构改革的落地，中央金融监管体系由原有的“一行三会一局”转变为“一委一行两会一局”。

　　2020年，国务院金融委办公室印发《国务院金融稳定发展委员会办公室关于建立地方协调机制的意见》，在各省(区、市)建立金融委办公室地方协调机制，加强中央和地方在金融监管、风险处置、信息共享和消费者权益保护等方面的协作。金融委办公室地方协调机制是加强中央和地方金融监管协调的基础制度建设，开启了中央和地方金融监管新格局的重要一步。

　　设在人民银行省级分支机构内的金融委办公室地方协调机制，由人民银行主要负责人担任召集人，还包括银保监会、证监会、外汇局省级派出机构、省级地方金融监管部门主要负责人以及省级发展改革部门、财政部门负责人为成员。

　　在金融委的协调下，升格后的地方金融监管局，与中央监管部门派出机构的对接更加对等了。

　　一位地方金融监管局工作人员对证券时报记者表示，金融委地方协调机制建立后，该局与一行两会监管机构的联系变得常态，除了定期的会议制度，还会根据工作需要进行不定期的沟通。“大的风险，或者涉及面上的问题，都会通过协调机制来沟通。”他表示，协调机制有向金融委上报信息的功能，有助于推动问题的解决。

　　从实际情况来看，近年来，银行、证券、保险领域的金融风险时有发生，地方民间金融非法集资的风险事件不时出现。在处置风险的过程中，地方金融局起到了不可替代的作用。相比中央派出机构，地方金融局能够代表地方政府出面，协调当地行政资源，采取措施维护现场秩序，稳定局面，从而防止风险无序蔓延。

　　统筹监管与发展

　　2017年以来，各地金融监督管理局虽已挂牌，但它却是“最不像监管的监管部门”。其同时拥有监管和发展的职能，地方政府也存在着力有不逮的地方。

　　在日常监管和风险处置中，由于缺乏国家层面为地方金融监管立法，社会各方对地方金融监管职责分工的理解不尽一致，导致地方金融监督管理部门面临着监管依据不够充分、执法手段不足等问题。

　　比如，地方政府出台的金融监督管理条例是地方性法律，法律层级不高，处罚力度不足。又如，地方金融监管部门缺乏必要的执法权，只能以准入监管和行政性监管方式为主，这与“轻准入监管，重日常监管”的监管目标尚有距离。

　　为了解决上述问题，人民银行自2018年6月起牵头组织《地方金融监督管理条例》的起草工作。经过多次实地调研、召开专题座谈会、书面征求意见等方式，听取中央有关部门、各省市地方政府、人民银行分支机构、地方金融监督管理部门，以及部分地方金融组织的意见和建议，各方一致表示应尽快出台《条例》。

　　2021年12月31日，人民银行发布了《地方金融监督管理条例(草案征求意见稿)》，明确地方金融监管规则和上位法的依据，按照“中央统一规则、地方实施监管”、“谁审批、谁监管、谁担责”的原则，明确了“7+4”类地方金融组织与机构的定义，强调地方金融组织持牌经营，不得跨省展业。《条例》还赋予地方金融监督管理部门对违法违规行为的处罚权，弥补了过去地方金融监管执法手段不足的短板。

　　如何处理发展和监管的关系，是地方金融工作面对的重要课题。地方金融监管工作既要保证中央金融决策落地落实，又要因地制宜，促进本地经济、金融发展。金融业增长指标容易达成，而金融风险却是隐藏的、长期的。如何平衡短期和长期，需要地方监管者有所为、有所不为。

　　至此，地方金融监管在范围、权限和责任方面，形成了内涵确定、边界清晰的监管格局。我国的金融监管实现了由中央垂直监管模式，向中央主导、地方协同的监管模式的转变。

　　有力防范化解重大风险

　　党的十九大召开后，防范化解重大风险成为“三大攻坚战”之一。在党中央、国务院的坚强领导下，金融委靠前指挥，人民银行会同有关部门和地方政府，打好防范化解重大金融风险攻坚战，取得了重要的阶段性成果，重点领域的风险得到稳妥处置，金融风险整体收敛、总体可控。

　　具体包括，果断处置了高风险企业集团和高风险金融机构。金融管理部门按照市场化、法治化的原则，对“明天系”、“安邦系”、“华信系”、海航集团等风险程度高、资产负债规模大的高风险集团进行了“精准拆弹”。接管了包括包商银行在内的10家“明天系”金融机构，稳妥处置锦州银行、恒丰银行等中小金融机构风险，辽沈银行、山西银行、四川银行顺利开业，高风险中小金融机构的数量持续大幅下降。

　　在清理整顿金融秩序方面，各地完成互联网金融风险的专项整治工作，近5000家P2P网贷机构全部停业。严厉打击违法违规金融活动，过去五年累计立案查处非法集资案件2.5万起。

　　在中央和地方的共同努力下，防范化解金融风险力出一孔，金融资产盲目扩张得到根本扭转。据银保监会副主席肖远企介绍，我国高风险影子银行较历史峰值压降约25万亿元。不良资产处置大步推进，过去十年累计消化不良资产16万亿元，一大批突出的风险隐患得到消除。规范清理问题股东，向社会公开5批124个违法违规股东，完善公司治理机制。治理金融乱象的背后，一批市场影响恶劣的大案要案被查处，一批掏空金融机构、利益输送、违法侵占的腐败分子被绳之以法。

　　上海银保监局党委书记、局长王俊寿表示，十年来，上海辖内共处置不良贷款2600多亿元;处罚银行保险机构556家次，处罚责任人员279人次，罚没总金额超过4.2亿元。

　　湖北银保监局党委书记、局长刘学生表示，十年来，该省累计处置不良资产3900亿元;累计处罚机构702家次，处罚责任人982人次，处罚金额累计2.94亿元。该省制订了农村中小金融机构风险处置和提档升级方案，不断增强风险抵御能力。脱实向虚得到扭转，同业业务、信托通道持续压降。

　　经过系列清理整顿，各地金融风险得以缓释，但是防范化解重大金融风险的工作仍将永远在路上。未来，各地还需进一步发挥地方协调机制在金融风险防范化解中的作用，提升信息共享的时效性和全面性，做到风险“化早”、“化小”，持续推动金融管理的深化改革。